Éducation : une autonomie en trompe l’oeil. L’exemple de l’Ile-de-France.

On l’entend et on le répète à toutes les élections : la gestion publique est d’abord une affaire de bonne gestion des deniers publics. Dans la bouche des médias majoritaires et des hommes politiques français, cela voudrait dire qu’il faut faire des économies partout pour payer moins d’impôts. Dans la réalité, la gestion des deniers publics fait intervenir davantage de mécanismes que la simple manette de la baisse des dépenses qui engendrerait mécaniquement une baisse des impôts : nous pourrons le voir au travers de l’exemple de la gestion du système éducatif par la Région Ile-de-France.

Pour un autonomiste, la bonne gestion locale, et donc la bonne gestion des deniers publics, ce pourrait être d’abord une affaire de choix faits en matière fiscale afin de gérer, par rapport aux recettes constatables, les leviers de la redistribution qui sont octroyées par la puissance publique dans une optique de développement économique, civique et social. N’en déplaise à la droite et au PS : baisser les dépenses est un simple exercice arithmétique à la portée de n’importe qui ! Choisir les bons leviers de redistribution pour permettre d’avoir une économie performante et une richesse la plus partagée possible (et dans la transparence) est plus compliqué.

La gestion locale de l’éducation par les collectivités est à cet égard révélateur des dogmes qui sous-tendent la gestion financière actuelle dans le fonctionnement de l’éducation. L’éducation est financée entièrement pour ses dépenses d’investissement et de fonctionnement par les Régions, c’est-à-dire que les enseignements sont dispensés par l’État par les professeurs et que les murs sont achetés et entretenus par les collectivités. En région Ile-de-France, où sont scolarisés plus de 390 000 élèves dans plus de 6 000 000 de m² dans des lycées aussi variés que le lycée Henri 4 à Paris ou les lycées classés en zone d’éducation prioritaire les plus « sensibles », la gestion du fonctionnement et de l’investissement dans l’éducation est une donnée intéressante pour la France.

Le rapportⁱ de 2015 de la Région Ile-de-France (donc sous le dernier mandat du socialiste Jean-Paul Huchon, socialiste) sur l’attribution des dotations de fonctionnement aux lycées est un bon exemple pour analyser dans le détail la gestion des collectivités dans le cadre de la décentralisation actuelle menée depuis au moins 2004.

Les collectivités ont l’obligation de fournir aux établissements scolaires tous les ans des dotations de fonctionnement censées couvrir la part des dépenses obligatoires de ces établissements publics. Tout comme les collectivités sont « autonomes » par rapport à l’État, c’est-à-dire qu’elles choisissent de dépenser leur argent comme bon leur semble dans le respect des dépenses obligatoires, les établissements scolaires sont « autonomes » par rapport à leur collectivité de tutelle. C’est pour cela que les établissements peuvent disposer comme ils le souhaitent des sommes qui leur sont ainsi octroyées annuellement. Dans ce cadre, c’est l’établissement scolaire, lors du vote du budget qui définit ses propres dépenses sans que la collectivité ne puisse dire quelque chose contre la répartition proposée, si elle respecte a priori les règles primaires d’élaboration budgétaire et que l’ensemble des dépenses obligatoires sont inscrites au budget. Pour les collectivités, les dépenses obligatoires sont vérifiées par les préfectures, a posteriori et concernent en réalité surtout les communes par la procédure du mandatement d’office.

Mais – et c’est une tendance qui est remarquable depuis quelques années déjà – les dépenses d’électricité, de gaz et d’une partie des dépenses de chauffage sont gérées par la Région Ile-de-France elle-même, dans une logique de mutualisation des dépenses.

Premier bémol donc à « l’autonomie financière » des établissements que le rapport prétend pourtant respecter : en reprenant ce type de dépenses, c’est bien la collectivité qui prend à sa charge a priori les dépenses obligatoires qu’elle est obligée de couvrir sur la dotation de fonctionnement qu’elle attribue aux établissements scolaires. Certes, ce sont des dépenses de fonctionnement qui ont par nature vocation à être mutualisées, mais pour une bonne mutualisation, encore faudrait-il partir de la bonne échelle. Le marché de l’électricité ou du gaz par exemple sont révélateurs : il est bien plus pertinent de négocier le tarif du gaz et du kilowatt/heure au niveau de l’État, regroupant des milliers de structures publiques, qu’au niveau de la Région, du Département ou de la Commune, qui sont par nature de taille plus réduite. Pourtant, c’est tout le contraire qui a été fait en Région Ile-de-France : l’électricité payée est la même pour tous les établissements scolaires dans la région. Ainsi, un collège dans la Creuse qui aurait choisi seul de passer par l’union d’achat des groupements publics, géré par l’État pour l’échelon national, sera certain de payer moins cher son électricité et son gaz que le lycée Henri 4 à Paris !ⁱⁱ Belle réussite pour cet hypothétique collège creusois par rapport à la Capitale en termes de bonne gestion mais mauvais exemple pour la collectivité centrale.

Sur ce sujet, il est notable de constater que les possibilités ont été offertes en 2015 à l’ensemble des structures publiques de choisir par appel d’offres unique ou mutualisé les modalités de leur acheminement d’électricité. Certaines structures (comme les départements de l’Isère, des Pyrénées-atlantiques, le Conseil Régional Bourgogne ou Rhônes-Alpes) ont choisi alors de se regrouper sous l’égide de l’État afin de bénéficier des tarifs négociés pour l’ensemble des structures de l’État. La Région Ile-de-France et de nombreuses structures publiques de Paris et de sa petite couronne ont choisi de faire seuls, afin d’obtenir une électricité certes moins chères que l’électricité qui était fournie par les tarifs réglementés de vente de l’État avant 2015, mais toujours plus onéreuse que l’électricité négociée par le groupement de l’État après 2015.

On voit ici se dessiner peut-être le contour des spécificités de la décentralisation à la française : accordée depuis Paris, les acteurs locaux s’emparent de leur liberté de gestion afin de gérer au mieux leurs affaires tandis que les acteurs centraux n’envisagent cette liberté de gestion que sous le seul angle de l’enrichissement personnel. En effet, l’ambition de la négociation restreinte avec des acteurs parisiens n’a qu’un seul objectif : garder la main sur un service universel (la fourniture d’énergie) pour faire payer plus cher les entités publiques et garder ainsi l’attention des grandes entreprises du secteur au détriment de structures plus nombreuses certes mais plus petites et qui représentent des rentrées financières potentiellement moindres et moins prestigieuses.

Le rapport de 2015 attire également l’attention sur les sommes attribuées au final aux établissements scolaires car, comme le salaire net est le réel indicateur du pouvoir d’achat à la maison, le montant de la dotation annuelle est le réel indicateur des leviers qui peuvent être actionnés dans un établissement scolaire. Or, à cet égard, force est de constater que la Région Ile-de-France reproduit les consignes dictées depuis le Ministère de l’Éducation Nationale, à savoir : tout pour les classes Prépa et peu pour les bacs professionnels.

À titre d’exemple, en 2015, le lycée Henri 4 et le lycée Louis Le Grand de Paris ont touché respectivement 268 840 € et 276 631 €. La même année, le lycée Hélène Boucher de Tremblay-en-France, où un proviseur s’est fait agresser en octobre 2016, recevait pour ses sections technologiques et professionnelles 134 825 €. Certes, le lycée Hélène Boucher n’abrite pas de collège ni de préparation post-bac ; néanmoins les filières sanitaires et sociales qui y sont enseignées réclament sûrement davantage d’investissement pour leur matériel à entretenir ou remplacer que pour des classes préparatoires ou il n’y a que de peu d’investissement matériel. De plus, les financements ne doivent prendre en compte que les seules dépenses de fonctionnement éducatif, et ces derniers explosent dès lors qu’il y a des sections avec des besoins en matériel spécifique.

Certes, la pédagogie et la stratégie d’investissement des établissements scolaires ne sont pas du ressort des collectivités mais des seuls établissements scolaires, qui obéissent aux instructions de leur ministère. On ne peut entièrement blâmer la Région Ile-de-France de donner en comparaison beaucoup au lycée Henri 4 ou Louis le Grand par rapport à des établissements sensibles. Notons au passage que le calcul de dotation de la Région Ile-de-France prévoit une péréquation à la source dit « de solidarité » pour les établissements classés en zone sensible pouvant aller jusqu’à 80 000 € (mais sans que ne soit expliquées les modalités de calcul et sans préciser qui sont les payeurs de cette péréquation). De plus, il faut bien évidemment considérer l’évolution des dotations financières sur la période totale de la mandature Huchon pour tous ces établissements publics afin d’analyser la réelle volonté politique qui se cache derrière les seules informations chiffrées de 2015.

Mais nous le voyons par ces exemples, l’autonomie financière dans les dépenses des collectivités n’a pas engendré un cycle vertueux dans la gestion financière de la Région Ile-de-France. Au contraire, celle-ci s’est emparée des moyens supplémentaires qui étaient à sa disposition (capacité de passer des marchés publics seuls dans le cadre de la libéralisation de la fourniture d’énergie demandée par l’Union Européenne) afin de ne pas optimiser ses baisses de dépenses obligatoires ! Enfin, pour savoir à qui aura au final profité la légère baisse des dépenses de fournitures d’énergie en 2015 et surtout pour savoir si cela aura engendré une baisse des impôts locaux, il conviendra de se reporter au compte administratif 2015 qui devrait être publié en 2017 et qui n’intéressera bien entendu que quelques-uns en cette année présidentielle.

Régulièrement épinglé par l’OCDE dans son enquête PISA, la France sait que son système éducatif est inégalitaire et que tous les moyens sont mis pour favoriser le centre au détriment de la périphérie. La cour des comptes elle-même, dans un rapport d’évaluation de 2012 dénonçait « le système français [qui] est un de ceux où le poids des origines socio-économiques des élèves pèse le plus sur les résultats scolaires »ⁱⁱⁱ. L’exemple de la gestion du système éducatif par la Région Ile-de-France ne peut pas être symptomatique pour l’ensemble du mal français en matière d’éducation. Néanmoins, on peut légitimement se demander pourquoi les choix qui ont présidé en 2015, sous un gouvernement socialiste de la Région Ile-de-France et du gouvernement, continuaient de favoriser une logique centraliste de l’éducation.